Як законопроєкти проходять через Верховну Раду та що зробить цей процес ефективнішим?

Головні висновки

1. Парламент IX скликання ухвалив майже ⅕ внесених до нього законопроєктів. Це більше, ніж попередній парламент, але значно менше, ніж у деяких європейських країнах.
2. Відхилення законопроєктів у середньому триває вдвічі довше (рік), ніж ухвалення. Середній час ухвалення законопроєктів приблизно на два місяці вищий, ніж нормативний, оскільки деякі законопроєкти очікують розгляду роками. Отже, якщо регламентні терміни в багатьох випадках порушують, можливо, варто їх переглянути?
3. Найдовше законопроєкти очікують розгляду після включення їх до порядку денного перед першим читанням. Регламент не обмежує в термінах цей етап, а це варто зробити.
4. Частка ухвалених законопроєктів з усіх поданих найвища у президента — 78%. Розглядають його законопроєкти також доволі швидко — приблизно удвічі скоріше, ніж законопроєкти чинного уряду (але довше, ніж законопроєкти попереднього уряду, які розглядали «в турборежимі»).
5. Депутати, як правило, подають законопроєкти групами. Серед депутатів, які робили чимало одноосібно, вирізняється Данило Гетманцев — 38 % його ініціатив ухвалили.
6. Представники колишньої ОПЗЖ подають до парламенту небагато законопроєктів. І їхні законопроєкти, навіть подані в складі груп, як правило, відхиляють.

У «Слузі народу» поскаржилися на втому й бажання скласти мандат у багатьох парламентарів

Новий законопроєкт: етапи ухвалення

Щоб стати законом, законопроєкт в Україні проходить довгий шлях. Його чотири головні етапи: реєстрація, опрацювання у профільному комітеті, розгляд у Верховній Раді й нарешті підпис президента України.

Згідно з регламентом ВР, реєстрація законопроєкту триває до п’яти днів, розгляд у головному комітеті — до 30 днів. Саме тут законопроєкт можуть повернути на доопрацювання або почати готувати до першого читання — ще максимум 30 днів. Наступний етап — включення до порядку денного — також може тривати до місяця. А від нього до першого читання у ВРУ повинно минути до 30 днів.

За регламентом, законопроєкт може мати до трьох читань, між першим і другим читанням минає щонайбільше 14 днів, між другим і третім — 5 (на практиці ж цих термінів часто не дотримуються).

Коли народні депутати ухвалили документ у цілому, починається завершальний етап, який має регламентовані терміни:

• п’ять днів відводять голові парламенту підписати законопроєкт і передати необхідні документи на підпис президентові;

• за 15 днів президент має або підписати закон, або повернути закон для повторного розгляду зі своїми пропозиціями (накласти вето). За відсутності рішення президента закон вважають схваленим, його обов’язково слід підписати (на практиці закон надовго зависає в невизначеному стані). Цікаво, що два такі законопроєкти ініціював сам Володимир Зеленський: проєкт про допуск збройних сил інших держав в Україну для навчань очікує підпису з грудня 2021 року й уже втратив актуальність, а проєкт закону про ратифікацію фінансової угоди з Європейським інвестиційним банком чекає підпису з 22 лютого 2022 року;
• депутати можуть прийняти пропозиції президента стандартною більшістю або ж проголосувати за подолання вето — для цього потрібні щонайменше дві третини народних депутатів від конституційного складу ВР, такий закон президент зобов’язаний підписати впродовж 10 днів.

Реєстрація законопроєктів: інтенсивність роботи депутатів

Для аналізу роботи ВРУ IX скликання ми взяли дані із серпня 2019 року до лютого 2024 року. Усього за цей період зареєстрували 11142 нормативно-правові акти, із них 6800 законопроєктів і 4295 постанов. Далі розглядаємо лише законопроєкти. Для порівняння, за все VIII скликання Верховної Ради зареєстрували 7704 законопроєкти і 5924 постанови — рекордну кількість за час існування незалежної України.

Рисунок. Розподіл законопроєктів, які розглядала ВР IX скликання станом на 18 лютого 2024 р. і ВР III-VIII скликань станом на останній день роботи, за статусом

Склала авторка за даними порталу Верховної Ради

Отже, для України роботу чинного складу ВР можна вважати успішною. Проте, наприклад, парламент Польщі за 2021–2023 роки ухвалив 63,2 % поданих законопроєктів (усього 519), Великобританії — 77,2 % (118). Тому можна припустити, що законопроєкти в інших державах якісні (іншими словами, там менше законодавчого спаму).

Законопроєкти на опрацюванні: на яких етапах зависають?

Змоделюємо ідеальну роботу комітету. З початку роботи скликання минуло 1140 робочих днів, усього зареєстровано 6800 проєктів. Якщо припустити, що законопроєкти розподілені між комітетами порівну, то кожен мусить повністю опрацьовувати законопроєкт не довше ніж 3,8 дня. За цей час повинен встигнути попередньо розглянути законопроєкт і підготувати ключові рекомендації для нього. Після слухання за потреби має допрацювати, узагальнити зауваження й внести правки. Інколи кількість правок вимірюється тисячами.

Наприклад, до багатостраждального Виборчого кодексу, над яким депутати VIII скликання працювали кілька років, подали 4568 правок, і жодна не здобула підтримки в залі. У підсумку на їхній розгляд пішли три пленарні тижні. А ВР IX скликання встановила нові рекорди — подала до антиахметівського урядового законопроєкту № 5600, що збільшує податкове навантаження на виробників залізорудної продукції та агросектор, 10902 правки, а до так званого антиколомойського законопроєкту — понад 16 тисяч правок.

Таке явище назвали поправковим спамом (механізм блокування або затягування розгляду важливих законодавчих ініціатив). Щоб обмежити його, навіть ухвалили окремий закон. Він встановлює особливу процедуру розгляду для законопроєктів, які отримали надмірну кількість правок. Згідно з нею, фракції можуть наполягати на п’яти правках, а окремі депутати — лише на одній, що пришвидшить розгляд проєкту. Але все одно важливі законопроєкти отримують дуже багато правок, як-от очікуваний суспільством законопроєкт про мобілізацію, до якого подано 4195 правок до другого читання.

Найнижча частка опрацьованих законопроєктів — у комітеті з питань соціальної політики. Він на третьому місці за числом проєктів, які розглядає. За словами голови комітету Галини Третякової, більшість поданих ініціатив передбачають великі додаткові витрати з держбюджету без реальних компенсаторів. Комітет порахував, що аби виконати норми всіх законопроєктів, що надходили до нього у 2019–2020 рр., потрібні чотири річні державні бюджети.

Найшвидші й найповільніші законопроєкти

Очікувано очолюють список за швидкістю ухвалення постанови про запровадження надзвичайного та воєнного стану й внесення змін до бюджету з початком повномасштабного вторгнення. Ратифікація Стамбульської конвенції про запобігання насильству стосовно жінок зайняла лише чотири дні (утім понад 10 років до цього ратифікацію відкладали через надумані причини).

Найдовше ж Верховна Рада ухвалювала закон про захист українських трудових мігрантів від посередників-шахраїв — 1259 днів. Загалом цей законопроєкт провів на опрацюванні в комітеті понад 2,5 роки, а очікував на розгляди в залі майже 9 місяців.

Таблиця. Топ 10 найшвидше та найповільніше ухвалених законопроєктів

Склала авторка за даними порталу Верховної Ради

Як оптимізувати процес?

Законотворчий процес в Україні має низку системних проблем, які потребують вирішення. Відсутні дієві механізми фільтрації низькоякісних законодавчих ініціатив на етапі їх реєстрації. Відтак парламентські комітети змушені опрацьовувати величезну кількість сумнівних та/або фінансово необґрунтованих законопроєктів, що суттєво уповільнює розгляд справді важливих для держави реформ. Регламент містить норми, яких на практиці не дотримуються, тож його варто оновити й чітко врегулювати часові рамки опрацювання документа на всіх етапах, а також посилити відповідальність за їх недотримання.